目前，部分国家都制定和形成了相对完备的科学、技术和创新政策体系（包括STI法律），基本采取全生命周期的科技计划及项目管理模式。随着STI政策内涵不断丰富、外延不断扩展，计划及项目管理的实际情况日趋复杂，相关主体和责任范围等也变得复杂和模糊，加剧了政策执行混乱、目标不明确、资源配置不公平等不合理现象蔓延的风险。

　　因此，基于清晰的责任界定来组织、实施和管理好科技计划和项目，是一个国家和地区科技管理水平的重要标志之一。

　　高质量科技立法是高水平科技管理的制度基础

　　法律在引导、保障和促进“法治秩序”形成中主要发挥三个层次的功能：一是行政管理的政策工具，如项目管理、应急管理等，属于危机应对型“行政控制”策略；二是社会秩序的关系准则，如确立基本社会行为规则，对权力运作进行规制等，属于危机预防型“公共管理”策略；三是社会正义的价值标杆如促进公平、维护正义等，属于危机化解型“社会治理”策略。科技立法的综合性要求单项科技立法与外部各法律部门以及科技法律体系内部各法律规章之间相互协调，其专业性强且要求与技术规范和标准体系相配合。

　　因而，这离不开各部门、专业机构、专家和公众的广泛参与。法律修订的重点不仅是内容更新，更要对法律功能进行提升和完善，既要着眼于应对当前突出问题，还要着眼于构建长远良好秩序。

　　我国已制订了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》等科技法律，但倡导性条款比较多，法律责任还有待完善，也没有配套实施细则，事实上起到的规范作用有限。

　　在此背景下，主要依靠各部门行政规章来规范科研行政管理（包括计划和项目管理）的程序和责任，客观上导致行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化，部门法制法律化。法律沦成为行政部门的管理工具，不仅降低了法律的权威性和公信力，也为选择性执法和寻租打开了方便之门。

　　科技计划及项目管理不仅在部门之间存在部门分割性，即便是同一行政部门内的不同分支也缺乏足够的沟通协调。权力与责任不相匹配必然导致规则制定时争权揽利，问责追究时相互推诿，进一步固化规则拟定的部门化倾向以及责任规范的虚化。

　　规范的责任约束是高水平科技管理的运行保障

　　政府科技计划及项目管理过程，从决策、规划、指南到申报、评审、立项、验收，从研发、转化到创新应用常常要分阶段、分步骤地组织实施和评估调整，涉及众多行政部门（科技、发改、财政、教育、审计和业务主管等部门）、项目主持单位、项目承担单位、咨询评估机构和项目组等各级、各类主体，责任范围涉及决策、咨询、管理和评价等诸多方面。

　　就行政主管部门的责任而言，新一轮行政体制改革明确提出要建设法治型、服务型政府，简政放权的重点是政府职能转变。即市场能做的交给市场，社会能办的分给社会，政府该管的管好。

　　我国科研体系涵盖主要有高层决策、咨询机构，科研资助、管理机构，大学、科研院所和企业等创新单元三个层次。形成管理主体、创新主体和利益相关者职责明确、相互制约的责任约束机制，才能保障科技资源得到优化配置。

　　当前存在的突出问题是：一是决策系统存在咨询不足的问题，专家咨询和公众参与缺乏制度和机制保证，一些智库和专家依附特定的行政部门，或把科技决策理想化，较少尊重科技活动规律和特点，一些决策对民主参与的必要性和重要性重视不足，缺乏大众支持，改革目标必须系统设计；二是管理部门存在职责不清的问题，不同部门、不同类型的科技计划都建立了自身专有的管理体系，但其毕竟是国家科技计划体系的一部分，计划体系与管理体系的优化、统筹、协调还有很大提升空间；三是科研机构存在定位模糊的问题，管理部门广泛支持各类科研机构，科研机构广泛竞争各类计划项目，加剧了科技布局的重叠，科研机构同质化，科技资源重复投入、垄断和浪费低效，阻碍真正的合作和竞争。

　　理想模式是结合国家创新体系的创新需求，在传统“自上而下”科技管理模式的基础上形成政府机制、市场机制、科学共同体和社会机制良性互动的“协同治理”新模式。应提高三种基础性运行机制的协同效应：政府引导机制的宏观统筹、规划协调和监察激励作用；市场对科技创新资源的基础性配置作用；科学共同体及科技人员的自主、自律与自激作用。

　　在科技管理者方面，重塑集中型和分权型相结合的科技管理体制，推进管理型政府向治理型政府转变；在科学共同体方面，维护学术自由，强化内部管理，规范学术秩序，培育发展学术自治机制；在协治渠道方面，建立多层次科技咨询机制和公众参与机制。

　　改革方向是围绕创新链和产业链的基本格局对科技计划体系和项目管理体系进行统筹部署、协同推进，建立全国统一的科技计划及项目指南设计、申报、立项、评审等方面的信息共享、信用记录和惩戒机制，明确定义计划的目标、范围、领域，便于监督管理和验收评估，更加重视资源管理、能力管理、定位管理及秩序和价值规范。

　　（作者系中科院科技政策与管理科学研究所副研究员）